Анализ итогов международных переговоров по парниковым газам антропогенного происхождения в 2011 году

Обзор итогов XVII Конференции Сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН) и VII Конференции Сторон Киотского протокола (г. Дурбан, ЮАР, 28 ноября — 9 декабря 2011 г.), совместного совещания IX Конференции Сторон Венской конвенции об охране озонового слоя и XXIII Совещания Сторон Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой (Бали, Индонезия, 21–25 ноября 2011 г.), касающихся мер регулирования гидрофторуглеродов (ГФУ).

XVII Конференция Сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН) и VII Конференция Сторон Киотского протокола

В итоговом документе 37-го саммита «Большой восьмерки» (26–27 мая 2011 г., г. Довиль, Франция) была выражена надежда, что Конференция Сторон РКИК ООН в Дурбане в конце прошлого года станет еще одним шагом вперед в работе над всеобъемлющим, амбициозным, справедливым, эффективным и обязывающим соглашением для всех стран, которое включало бы соответствующие обязательства по сокращению выбросов для всех крупнейших экономик планеты. К сожалению, эта оценка мировых лидеров оказалась чрезмерно оптимистичной.

В Дурбан, считающийся одним из самых колоритных городов и фешенебельных курортов африканского континента, для участия в XVII Конференции Сторон РКИК ООН съехалось около 16 тыс. человек (из них: 7,5 тыс. члены делегаций 184 стран, 7 тыс. обозревателей и 1,5 тыс. журналистов).

Первоначально предполагалось, что заключение нового международного соглашения, которое придет на смену Киотскому протоколу, срок действия которого, напомним, истекает 31 декабря 2012 г., состоится в Копенгагене еще в декабре 2009 г. Однако название «Копенгагенский протокол» так и осталось невостребованным и до сих пор вакантно. О причинах фактического провала той Конференции РКИК ООН много писалось в 2010 г. В этой связи основные усилия участников Конференции Сторон РКИК ООН были направлены на инициирование новых механизмов разработки приемлемой версии нового соглашения (старые, такие как Специальная рабочая группа по долгосрочному международному сотрудничеству, оказались не очень эффективны). В результате в Дурбане была сформирована Специальная рабочая группа по Дурбанской платформе для усиленных действий (Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action), на которую, по-видимому, будут возложены эти функции (официальный рабочий план этой группы должен появиться к середине 2012 г.). Ожидается, что свою работу по разработке проекта нового климатического соглашения она завершит не позднее конца 2015 г. В результате дискуссий (в ходе которых мнения разделились по группам стран) была определена дата вероятного вступления в силу этого соглашения – 2020 г., а его формальное определение, к сожалению, осталось за скобками. Стороны обозначили лишь, что это будет «протокол, другой правовой инструмент или согласованный результат правового действия». Принятию более корректного и юридически обязывающего определения противодействовали (по разным причинам) делегации США, Китая и Индии. Тем не менее участниками Конференции Сторон РКИК ООН на основании консенсуса, достигнутого делегациями ЕС, США, Китая и Индии в последнюю ночь совещания, была принята концепция подготовки до 2015 г. единого документа с общими обязательствами для всех ратифицировавших его стран без градации на группы, как это было сделано, например, в рамках Киотского протокола.

Обсуждение возможных количественных обязательств по ограничению выбросов парниковых газов было отнесено на декабрь 2012 г., когда состоится следующая, XVIII Конференция Сторон РКИК ООН в Катаре.

Следует отметить, что российской делегацией во время Конференции Сторон РКИК ООН была предложена Поправка к РКИК ООН, касающаяся пересмотра списков развитых и развивающихся стран, а также стран — финансовых доноров, составленных еще во время подготовки первоначального текста Конвенции (напомним, что она была принята в 1992 г. и вступила в силу в 1994 г.). Так, на сегодняшний день к «бедным» развивающимся странам в рамках РКИК ООН относятся Китай, Южная Корея, Сингапур, Кувейт и др. И хотя это предложение было отвергнуто рядом стран (наиболее активной из которых была Саудовская Аравия), очевидно, что дискуссии по данному вопросу будут продолжены в Катаре.

Также по инициативе делегаций Мексики и Папуа — Новая Гвинея были обсуждены процедуры принятия решений во время проведения конференций РКИК ООН. Их предложение об отказе от единогласного (консенсусного) принятия решений и переходе на большинство в «три четверти» не было поддержано, т. к. потенциально оно могло бы привести к фактическому диктату развивающихся стран при голосовании и игнорировании интересов стран, обладающих значительными объемами антропогенных выбросов парниковых газов. Тем не менее следует отметить, что в рамках действующего соглашения такая процедура описана (статья 15 Конвенции РКИК ООН), но ее формулировкой она рассчитана на применение в случае «исчерпания всех возможностей» достижения консенсуса, что затрудняет применение этого подхода на практике. По-видимому, в обсуждение данного вопроса Стороны будут вовлечены и на следующем заседании.

Как известно, первый период осуществления Киотского протокола стартовал 1 января 2008 г. и завершится 31 декабря 2012 г. В ходе обсуждения второго периода обязательств по Киотскому протоколу (с 1 января 2013 г. по 31 декабря 2020 г.) были выявлены разногласия среди участников Конференции РКИК ООН. В результате лишь ЕС с рядом европейских стран (Швейцария, Норвегия, Исландия, Хорватия, Лихтенштейн и т. д.) выразили намерение принять участие в Киото-2 (второй период осуществления Киотского протокола). Также ЕС проинформировал о том, что будет продолжать финансирование проектов совместного осуществления (ПСО) в наименее развитых странах и странах с переходной экономикой (Беларусь, Казахстан и Украина), что во многом обусловило намерение последних принять участие в Киото-2. ПСО реализуются в рамках статьи 6 Киотского протокола и представляют собой инвестиционные проекты, направленные на сокращение выбросов парниковых газов. По итогам реализации таких проектов страны-инвесторы получают единицы сокращения выбросов (ЕСВ), которые позволяют им облегчить выполнение взятых на себя количественных обязательств по Протоколу. Напомним, что в рамках Киото-1, т. е. с 2008 по 2012 г., Европейский союз должен был сократить выбросы парниковых газов на 8 %, Канада и Япония – на 6 %, а страны с переходной экономикой (такие как Россия, Украина и др.) – сохранить выбросы на уровне 1990 г.

Япония, впрочем, как и Россия, не анонсировала своего участия в Киото-2, а Канада практически сразу же после окончания Конференции РКИК ООН заявила о своем выходе из Киотского протокола. Позиция Российской Федерации по Киото-2 мотивировалась в основном тем, что в рамках нового климатического соглашения количественные обязательства по сокращению выбросов должны быть у стран, являющихся крупнейшими эмитентами парниковых газов (США, Китай, Индия). Основная причина выхода Канады из Киотского протокола – ошибка, допущенная при его ратификации в части корректности оценки выполнимости взятых на себя обязательств.

Достаточно велика вероятность того, что Новая Зеландия и Австралия еще до конца 2012 г. заявят о своем участии в Киото-2, но даже в этом случае общие выбросы парниковых газов присоединившихся к этому Соглашению стран не превысят 20 %. Предполагается, что количественные оценки своих обязательств в рамках Киото-2 будут сообщены странами до 1 марта 2012 г.

Отказ Российской Федерации от участия во втором периоде обязательств (хотя у нее еще есть потенциальная возможность до декабря 2012 г. изменить свою позицию по этому вопросу) фактически означает, что Россия отказывается от реализации приблизительно шести десятков уже одобренных ПСО и еще тридцати, представленных на одобрение, на общую сумму около 1,5–2 млрд долл. США.

IX Конференция Сторон Венской конвенции об охране озонового слоя и XXIII Совещание Сторон Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой

На IX Конференции Сторон Венской конвенции об охране озонового слоя были заслушаны доклады Группы по оценке экологических последствий и Группы по научной оценке. Основные итоги проделанной работы были изложены в сводном докладе, в рамках которого было засвидетельствовано, что вопросы состояния озонового слоя и климатических изменений взаимосвязаны, в связи с чем было признано целесообразным рассматривать совместно проблемы охраны озонового слоя и климата при принятии решений относительно механизмов контроля антропогенных химических выбросов. Была отмечена имеющаяся в настоящее время неопределенность в оценке величины последствий взаимодействия климата и стратосферного озона для здоровья человека, биоразнообразия, функционирования экосистем и количественных характеристик их обратной связи. Также было высказано мнение о возможности реального ускорения как с технической, так и экономической точек зрения поэтапного вывода из обращения озоноразрушающих веществ (ОРВ), являющихся парниковыми газами (ПГ), и сокращения использования гидрофторуглеродов (ГФУ), являющихся альтернативой большинству видов применения гидрохлорфторуглеродов (ГХФУ), но обладающих значительным потенциалом глобального потепления (ПГП). В отношении ГФУ в сводном докладе были изложены выводы о том, что для этих веществ, обладающих, по существу, нулевым озоноразрушающим потенциалом (ОРП) и высоким ПГП, в настоящее время появляются доступные альтернативы с низким ПГП. При сохранении текущих тенденций в применении ГФУ выбросы этих веществ к 2050 г. составят 20 % от выбросов всех веществ, включенных в «корзину парниковых газов» Киотского протокола, взвешенных по ПГП.

Основные выводы, содержащиеся в докладе Группы по научной оценке за 2010 год:

• Содержание ОРВ в атмосфере соответствует прогнозам.
• Совместный учет проблем климата и озонового слоя означает, что решения, принимаемые в рамках Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, могут влиять (и даже уже оказали влияние) на оба эти вопроса и что изменение климата будет приобретать все большее значение для озонового слоя в будущем по мере сокращения уровня ОРВ.
• Озоновая дыра сохраняется согласно ожиданиям и будет существовать до второй половины столетия.
• Глобальное истощение озона значительно меньше, чем истощение в районе озоновой дыры, и будет сохраняться приблизительно до середины столетия.
• Изменения в поверхностном ультрафиолетовом излучении по настоящее время невелики и в будущем будут в большей степени зависеть от изменения климата, чем от истощения озонового слоя.

Делегация Федеративных Штатов Микронезии предложила Совещанию Сторон Монреальского протокола Поправку к Монреальскому протоколу, касающуюся регулирования ГФУ (документ UNEP/OzL. Pro.23/5). Затем делегации Канады, Мексики и США совместно представили поправку к Монреальскому протоколу, также касающуюся этого вопроса (документ UNEP/OzL. Pro.23/6). Предложение этих близких по идеологии поправок привело к продолжительной дискуссии о целесообразности создания официальной контактной группы. Следует отметить, что сторонниками принятия поправки, касающейся мер регулирования производства и потребления ГФУ, были не только указанные выше страны: к ним присоединились островные государства Тихоокеанского региона, а также значительное количество африканских стран. Основными оппонентами такого подхода были делегации Индии и Китая.

Аргументы в пользу принятия поправок:

• Выводы о взаимозависимости между вопросами, связанными с озоном и изменением климата, сделанные Группой по научной оценке.
• Текстом Венской конвенции об охране озонового слоя предусмотрено, что Стороны должны регулировать ОРВ таким образом, чтобы свести к минимуму отрицательные последствия для окружающей среды и тем самым закладывать основу для обсуждений ГФУ, производимых и потребляемых в качестве альтернативы ОРВ.
• ГФУ внедрялись практически исключительно в качестве альтернативы ОРВ, и Стороны должны незамедлительно приступить к решению вопросов вреда для окружающей среды, наносимого непосредственно в результате осуществления Протокола.
• Использование альтернативных химических веществ, новых технологий и улучшение методов переработки/обращения может привести к существенному сокращению потребления ГФУ, одновременно оказывая поддержку поэтапному отказу от ГХФУ.
• Предотвращение вреда будет более рентабельным, чем устранение ущерба после его причинения.
• Важно дать ясный сигнал промышленности в менее развитых странах об увеличении объемов производства и использования альтернативных ГФУ веществ с низким ПГП.
• Благодаря принятию поправки можно получить значительную выгоду, в том числе в виде совокупного сокращения выбросов ГФУ до 2050 г. на 98 млрд метрических тонн эквивалента двуокиси углерода.
• Поправка не изменяет обязательств стран в соответствии с РКИК ООН и не влияет на них, а, напротив, способствует гармонизации и согласованности политики между многосторонними природоохранными соглашениями.
• Необходимо подать промышленности предупреждающий сигнал, чтобы рынок мог до наступления нормативных изменений заблаговременно адаптироваться как посредством сокращения производства ГФУ, так и посредством разработки альтернативных веществ и технологий.
• Предусмотренный Монреальским протоколом финансовый механизм (Многосторонний фонд Монреальского протокола) продемонстрировал успех в сокращении производства и потребления ОРВ, и было бы целесообразно распространить его действие на ГФУ.
• Современный быстрый рост производства ГФУ является прямым результатом мероприятий, осуществленных в соответствии с Монреальским протоколом, при финансовой поддержке Многостороннего фонда Монреальского протокола (МФМП) и с предоставлением технической помощи Сторонам, действующим в рамках пункта 1 статьи 5 Протокола (развивающиеся страны).
• Обе предлагаемые поправки учитывают принцип общей, но дифференцированной ответственности, поскольку предполагают разные сроки для поэтапного отказа от ГФУ для Сторон, действующих в рамках пункта 1 статьи 5 (развивающиеся страны), и для Сторон, не действующих в его рамках (развитые страны).
• Монреальский протокол является одним из первых многосторонних природоохранных соглашений, обеспечивших на практике реализацию этого принципа, в частности, в том, что касается создания МФМП и выполнения в международном масштабе графиков поэтапного прекращения производства и потребления ОРВ. Монреальский протокол является надлежащим и эффективным механизмом для рассмотрения ГФУ, т. к. в его рамках имеется готовая инфраструктура для решения вопросов регулирования производства и потребления ГФУ, в частности: МФМП, информационно-координационный механизм программы «ОзонЭкшн», а также другие механизмы технической помощи.
• По своему общему охвату РКИК ООН и Киотский протокол касаются выбросов, а не потребления и производства ПГ, включая ГФУ.
• Новое климатическое соглашение появится в 2016 г. и его положения вступят в силу не ранее 2020 г., а к этому времени производство ГФУ может вырасти в три раза.

Аргументы против принятия поправок:

• РКИК ООН и ее Киотский протокол являются надлежащими многосторонними природоохранными соглашениями для рассмотрения парниковых газов, таких как ГФУ.
• ГФУ не связаны с разрушением озонового слоя, в связи с чем отсутствует правовое основание для дальнейшего обсуждения предлагаемых поправок.
• Противоречивость доводов о том, что осуществленные в соответствии с Монреальским протоколом мероприятия могут усугублять изменение климата и что Сторонам запрещается признавать последствия этих мероприятий в рамках Монреальского протокола и реагировать на них, а вместо этого они должны добиваться решения вопроса в рамках иного международного соглашения с практически таким же составом Сторон.
• Включение ГФУ в Монреальский протокол возложит новые обязательства на все Стороны без учета принципов, заложенных в РКИК ООН, что тем самым может дискредитировать эти принципы.
• Признанный успех Монреальского протокола основывается на его четкой направленности на решение вопросов разрушения озонового слоя, в связи с чем этот успех может оказаться под угрозой, если его направленность будет выхолощена за счет включения других природоохранных вопросов.

В ходе обсуждения был достигнут консенсус в отношении того, что при поэтапном отказе от ОРВ желательно внедрять альтернативы с низким или нулевым ПГП, а также была высказана идея о создании совместного Комитета Монреальского протокола, РКИК ООН и Конвенции ЕЭК ООН о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния для определения применимости синергетического подхода к регулированию ГФУ в рамках режимов по озону, изменению климата и загрязнению атмосферного воздуха.

В результате обсуждения Стороны не смогли прийти к консенсусу по вопросу формирования официальной контактной группы для рассмотрения предлагаемых поправок, и очевидно, что вопрос их обсуждения в доработанном виде будет поднят на следующем Совещании Сторон Монреальского протокола, которое состоится в конце 2012 г. в Женеве.

Учитывая вышеизложенное, а также имеющийся практический интерес к мерам, которые потенциально могут быть приняты в отношении ГФУ в связи с очевидными проблемами с согласованием единого подхода к продолжению Киотского протокола, кратко рассмотрим основные положения Поправки к Монреальскому протоколу, предложенной Канадой, Мексикой и США.

Поправкой предлагается добавить в группу I Приложения С Монреальского протокола (ГХФУ) 100-летний ПГП для следующих веществ:

После Приложения Е к Монреальскому протоколу добавить новое приложение F следующего содержания:

Т. е. в новое Приложение F к Монреальскому протоколу предложено включить 20 ГФУ (в том числе два вещества, иногда именуемые как ГФО).

Статьей III Поправки, касающейся связи с РКИК ООН и Киотским протоколом к ней, установлено, что Поправка не преследует цели выведения ГФУ за рамки обязательств, содержащихся в статьях 4 и 12 РКИК ООН и в статьях 2, 5, 7 и 10 Киотского протокола, которые распространяются на «парниковые газы, не регулируемые Монреальским протоколом». Каждой Стороне Поправки предложено продолжать применять в отношении ГФУ указанные выше положения РКИК ООН и Киотского протокола, если эти положения остаются в силе по отношению к такой Стороне.

Поправкой предусмотрено:

• введение обязательного лицензирования импорта и экспорта ГФУ, а также запрещение импорта и экспорта в страны, не являющиеся Сторонами Поправки;
• ведение ежегодной отчетности о производстве и потреблении ГФУ, а также о выбросах ГФУ-23, являющегося побочным продуктом производства ГХФУ-22;
• получение развивающимися странами из МФМП финансирования для осуществления поэтапного сокращения производства и потребления ГФУ, а также сокращения выбросов ГФУ-23.

В тексте Поправки имеется признание того, что альтернатив всем видам применения ГФУ может не существовать, в связи с чем предлагается механизм поэтапного сокращения до стабильного уровня в размере 15 % от базового уровня вместо механизма полного отказа от ОРВ.

Поправкой предусмотрены положения о поэтапном сокращении производства и потребления ГФУ развитыми странами (не действующими в рамках статьи 5) и развивающимися странами (статья 5). Предлагаемый график такого сокращения представлен ниже.

Базовый уровень для стран, действующих в рамках статьи 5, предлагается рассчитывать на основе усредненных значений потребления и производства ГХФУ за 2005–2008 гг. с учетом ограниченности данных по ГФУ в некоторых странах.

Для стран, не действующих в рамках статьи 5 (развитые страны), базовый уровень определяется в результате сложения потребления ГФУ с 85 % от усредненных значений потребления и производства ГХФУ за 2005–2008 гг. Следует отметить, что в отличие от обычной для Монреальского протокола практики использования ОРП для осуществления всех расчетов в рамках Поправки предложены взвешенные показатели на основе ПГП для ГХФУ и ГФУ.

В текст Поправки также включены положения об ограничении выбросов ГФУ-23 на производственных мощностях ГХФУ-22, не имеющих утвержденных ПСО в рамках Механизма чистого развития.

По-видимому, основным аспектом кризиса международного сотрудничества в сфере борьбы с негативными изменениями климата является сохраняющаяся недооценка значимости этой проблемы во многих странах.

Правила использования материалов сайта